民主测评是人大监督的有效方式

灵丘县人大常委会人事代表工委主任 李栓明

监督权是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。依法行使好监督权，加强人大监督工作，增强监督实效，对于促进依法行政、公正司法，加快经济社会发展，推进社会主义民主法制建设，具有重要意义。近年来，地方各级人大及其常委会把开展民主测评作为细化监督方式，行使监督职权的一项重要工作举措，不断探索、总结和完善民主测评监督机制，增强民主测评的监督实效，收到了良好的工作效果和社会效应。我县人大常委会自 2008 年实行对审议意见落实办理情况报告满意度测评以来，先后测评了 30 余项审议意见落实办理情况报告，有力地促进了审议意见的落实办理，提高了人大监督水平和质量。但是从具体实践和各地报道情况来看，民主测评工作仍有一些需要要补充和完善之处，有待进一步深化认识、积极探索和积累经验。

一、民主测评是人大集体行使监督权的客观需要。监督法实施以来，不少地方人大常委会加大监督力度，增强监督实效，开创了人大监督工作新局面。然而，当前仍有一些地方人大常委会监督工作存在着程序化、表面化、形式化、简单化、实效差的现象，存在着重过程轻结果、重审议轻落实的不良倾向，仍有一些地方“一府两院”对人大作出的决议、决定和审议意见认识不足，落实不力，使得人大监督工作效果不明显，人民群众反映强烈的一些问题得不到有效解决，人大的权威受到影响甚至在少数地方遭到质疑。我们知道，人大工作遵循民主集中制原则，集体行使监督职权。集体监督的力量、力度和效果，只有以加大监督力度、增强监督实效为核心，通过开展民主测评等手段，才能综合衡量和具体检验出来，从而推进人大监督由重过程转向重结果，“一府两院”由重程序答复转向重问题解决，逐步提高人大监督工作的水平和质量。当前，不论是国家机关工作人员还是普通群众对各级人大及其常委会依法行使表决权和任免权都不陌生，在表决权和任免权的行使过程中，每位代表和常委会组成人员可以赞成，可以反对，也可以弃权，这种行使职权的方式勿容置疑也同时强化了监督权，增强了监督力度和效果。开展民主测评是这种行使职权方式的丰富和延伸，是民主的一大进步，有的报刊用“改革一小步，民主一大步”来评论这一监督方式。这种量化的测评方式，能够准确表达每位人大代表和常委会组成人员的独立意志，对于强化人大监督权威，改进监督方式，推动“一府两院”工作具有积极作用。

二、民主测评是推动多项工作的有效方式。近年来，民主测评作为人大监督的一种有效方式，越来越多得到地方各级人大及其常委会的认同，呈日趋活跃态势。从全国来看，宁夏回族自治区、四川省、浙江省等省级人大，河北省石家庄市、安徽省滁州市、黑龙江省佳木斯市、湖南省祁阳县、湖北省远安县、江西省修水县等市、县级人大都开展了不同形式的民主测评。从我省来看，大同市人大常委会从 2004 年起已经开始实行对听取和审议的“一府两院”有关工作报告进行满意度表决， 2010 年 10 月 1 日施行的《山西省实施 < 中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法 > 办法》，第十条第一款规定“主任会议应当根据年度监督工作计划，将有关专项工作报告提请常务委员会会议进行满意度测评”，这为我省各级人大常委会开展专项工作报告测评提供了法律依据，同时也必将推动我省人大民主测评工作的多元化、规范化和制度化发展。

从各地人大民主测评的工作实践来看，这一监督方式运用于多项工作中，富有成效地推动了相关工作。一是对专项工作报告进行民主测评，就是对“一府两院”提交人大常委会审议的专项工作报告以无记名投票表决的方式进行民主测评。听取和审议“一府两院”专项工作报告作为监督法规定的人大常委会监督的主要形式，对专项工作报告民主测评体现常委会对该项工作的满意程度，被各级人大普遍认同，成为人大民主测评的主要形式。二是对审议意见落实办理情况报告进行民主测评，就是人大常委会会议在听取和审议“一府两院”关于审议意见落实办理情况报告的基础上，人大常委会组成人员以无记名投票方式，对审议意见提出的具体建议是否落实到位进行测评。我县人大常委会为使审议意见落到实处，对各项审议意见落实情况实行定期“交帐”，“一府两院”三个月内须将审议意见处理落实情况向人大常委会报告，接受审议和满意度测评，这种测评方式更具针对性，有利于提高监督的实效。三是结合开展工作评议进行民主测评，就是各级人大在工作评议中，由人大常委会组成人员或人大代表在参与工作评议的基础上，对被评议单位的综合工作或者整改落实评议意见情况进行测评。今年下半年，我县 12 个乡镇人大相继开展了对乡镇派出所、卫生院、计生站等基层站所的工作评议，人大代表在听取和审议被评议站所工作报告的基础上，对被评议站所的工作进行了民主测评。民主测评的运用便于每位代表表达各自的意志，既调动了人大代表的履职积极性，也增强了被评议单位的人大代表意识和接受监督意识，促进了被评议单位的工作。四是对代表议案、建议办理工作民主测评，就是由全体或者部分人大代表、常委会全体组成人员，对有关方面承办人大代表所提议案及建议、批评和意见的质量、效率进行测评。这种测评方式直接反映了代表对建议办理的满意程度，有利于提高代表议案、建议的办理质量，增强办理实效。五是对人大代表履职情况进行民主测评，就是在听取代表述职报告的基础上，原选区选民对直接选举的人大代表，以及原选举单位对选举的上级人大代表，以无记名投票方式对其年度履职情况测评。这一测评方式直接反映了原选区选民和原选举单位对代表履职的监督，能够促进代表履行职责和发挥作用。

此外，人大民主测评还运用于对国家行政机关和司法机关的年度工作情况、选举和任命的国家机关工作人员的年度履职情况、“一府两院”所属部门班子成员的履职情况以及确定工作评议对象等多个方面。

三、民主测评的机制必须加以规范和完善。目前，开展民主测评已经成为地方各级人大及其常委会有效实施监督的重要工作方式之一，但民主测评机制仍有待研究、规范和完善。人大民主测评的测评主体要突出人大代表和常委会组成人员，众所周知民主集中制是人大工作的基本原则，人大集体行使监督权，所以在开展民主测评过程中，不能随意缩小参与主体的范围。目前各地人大在测评方面设置的等次多少不一、名称表述不同、统计计算方法各异、通过门槛高低不等，都需要逐步规范和完善，取得成熟的实践经验后加以规范化、制度化和常态化。受地域、经济社会发展水平、干部队伍素质以及人大自身工作力量等因素的影响，地方人大开展测评工作应实事求是，因地制宜，把推动和促进“一府两院”工作作为最根本的出发点和落脚点。开展民主测评应宁精勿滥，不照搬照套，无论采用哪种测评方式，其工作程序必须在群众监督之下实行阳光操作。

四、民主测评必须全面真实反映客观实际。民主测评能否全面真实的反映民意，切实将被测评对象的客观情况准确无误地反映出来，是测评工作的目的和价值所在。实际工作中，往往由于常委会组成人员和人大代表对测评对象的真实情况了解掌握不全面，测评过程中存在抽象式、概念式、模糊式、印象式测评，直接影响到对测评对象作出客观公正的评价。为此，民主测评前必须做好以下几点，以确保测评结果客观公正：一是要多途径多渠道拓宽代表的知情知政渠道。新修订的代表法第三十八条规定“县级以上的各级人民代表大会常务委员会，各级人民政府和人民法院、人民检察院，应当及时向本级人民代表大会代表通报工作情况，提供信息资料，保障代表的知情权”，必须把代表法的规定落到实处，切实维护好人大代表的知情权。从 2009 年起，我县人大常委会每年要求全县 80 多个执法部门、经济社会管理机关、公用事业服务单位就年度主要工作目标、措施办法等向人大代表做出公开承诺，将承诺内容和落实情况印制成册发放给代表，为代表知情知政创造条件。二是要及时将测评报告等资料发给参加测评人员，以便有充裕的时间进行审阅。监督法第十二条明确要求“人民政府、人民法院或者人民检察院应当在常务委员会举行会议的十日前将专项工作报告送交常务委员会，常务委员会办事机构应当在常务委员会举行会议的七日前，将专项工作报告发给常务委员会组成人员。”我县人大常委会也在 2008 年 9 月 24 日通过的《关于“一府两院”向县人大常委会送交会议材料的程序和格式要求》中规定，“一府两院”及其工作部门向县人大常委会作专项工作报告，应当在县人大常委会举行会议的 10 天前送交县人大常委会办公室。实际工作中，由于参加测评人员往往只能在测评会议上才看到会议材料，加之会期短，会议内容多等因素，来不及深专细研，评价时无疑会带有主观色彩，影响评价效果。所以，不论是“一府两院”的专项工作报告还是测评所涉及到的其它资料，都应提前分发到参加民主测评的代表和常委会组成人员手中。三是要加强调查研究、监督检查。通过深入细致的调研、视察活动，针对性地了解相关情况，掌握全面、翔实、准确的第一手资料，对了解到的情况进行科学、公正、客观的分析，便于作出实事求是的评判。四是要对相关工作议深议透，讲细讲实。在测评会议上，对所测评工作的审议必须充分发扬民主，广开言路，拓展思路，既要讲成绩，更要摆问题，最大限度地体现集体的意志和智慧。

五、民主测评结果必须得到有效运用。民主测评只是手段，不是目的，测评的结果不能一测了之。监督法规定，各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开，民主测评的结果也要公开，接受社会各界的共同监督。要将测评结果提交“一府两院”主要负责人，并以适当方式向测评对象反馈测评结果。我市人大常委会把对专项工作报告满意度表决得票情况和测评结果写进审议意见，督促政府及相关部门进一步加大整改力度，取得很好的监督实效。实践经验证明，无论人大开展哪种类型、哪种方式的民主测评，如果离开了同级党委的重视和支持将难以取得实效。人大要始终自觉坚持和依靠党的领导，精心设计、精心组织、精心处理民主测评结果，及时向党委及其相关部门反映，以便党委在考核、考察工作中参考利用。对于测评不过关，人大代表和群众反映强烈的部门、性质较为严重的问题，人大应将其确定为监督工作的重点部门和重要议题，列入监督计划，加大监督力度，促使相关问题得到解决。